Chương trình quốc tịch theo đầu tư Comoros: Ủy ban điều tra của Quốc hội kết luận luật năm 2008 chưa từng thực sự được thông qua

Comoros đã cấp quốc tịch qua chương trình quốc tịch theo đầu tư dựa trên một đạo luật mà sau đó, ủy ban điều tra của Quốc hội kết luận là chưa từng thực sự được thông qua. Trong 7 năm, từ tháng 1/2009 đến tháng 3/2016, hàng chục nghìn người được nhập quốc tịch bằng các nghị định của tổng thống ban hành theo Luật số 08-014/AU ngày 27/11/2008 về “quốc tịch kinh tế” (citoyenneté économique), thuật ngữ được dùng trong luật. Tháng 12/2017, ủy ban kết luận cuộc biểu quyết thông qua luật không hợp lệ và các quyết định mà 2 tổng thống liên quan ban hành theo luật này “vô hiệu về pháp lý”. Kết luận đó là điểm xuất phát để xem xét tình trạng pháp lý của hộ chiếu Comoros được cấp trong giai đoạn này, cũng như những lời chào mời cấp hộ chiếu hiện nay.

Video · 0:51Xem bản tin video dưới một phútComoros đã cấp quốc tịch theo chương trình đầu tư dựa trên một đạo luật mà ủy ban điều tra của Quốc hội sau đó kết luận là chưa từng thực sự được thông qua.

Những điều kiện được quy định trong luật

Theo văn bản được ủy ban điều tra dẫn lại, luật quy định một con đường nhập quốc tịch dựa trên đầu tư. Điều 1 dành diện quốc tịch kinh tế cho người nước ngoài đã thành niên có tư cách “đối tác kinh tế của Chính phủ”. Để có tư cách này, người nộp đơn phải đăng ký đầu tư một khoản tiền tối thiểu trong thời hạn do chương trình đầu tư kinh tế của quốc gia quy định. Luật không ấn định số tiền tối thiểu mà để luật tài chính của năm nộp đơn quy định.

Hồ sơ được gửi tới Ủy ban Quốc gia Độc lập (Commission Nationale Indépendante). Điều 2 yêu cầu các giấy tờ sau:

• Giấy khai sinh, giấy chứng nhận sức khỏe và phiếu lý lịch tư pháp, mỗi giấy được cấp chưa quá 3 tháng;
• Giấy chứng nhận kết hôn, nếu có;
• Xác nhận của một ngân hàng được chấp thuận hoạt động tại Comoros rằng khoản tiền đầu tư đã được gửi;
• Biên lai của Kho bạc xác nhận đã nộp phí;
• Dự án đầu tư.

Theo Điều 4, quốc tịch được cấp bằng nghị định của tổng thống, thông qua tại Hội đồng Bộ trưởng theo đề nghị của bộ trưởng tư pháp và trên cơ sở ý kiến có tính ràng buộc của ủy ban — tức ý kiến bắt buộc phải tuân theo khi quyết định. Điều 9 quy định mọi quyết định cấp quốc tịch không có cụm từ “theo ý kiến có tính ràng buộc của Ủy ban” đều vô hiệu.

Theo Điều 7, quyền của vợ hoặc chồng và con chưa thành niên sẽ được quy định trong một nghị định riêng ban hành sau đó. Điều 12 yêu cầu mọi thỏa thuận với một quốc gia hoặc tổ chức để vận hành chương trình phải được Quốc hội Liên bang Comoros (Assemblée de l’Union des Comores) phê chuẩn.

Cuộc biểu quyết gây tranh cãi

Tháng 7/2008, Quốc hội bác dự luật với 21 trong tổng số 33 nghị sĩ bỏ phiếu phản đối. Dự luật được đưa trở lại vào tháng 11, sau khi được viết lại và đổi tên.

Tại phiên toàn thể ngày 27/11/2008, 20 trong tổng số 33 nghị sĩ tán thành ý kiến phản đối cho rằng văn bản vi hiến. Chủ tịch Quốc hội kết thúc phiên họp lúc 19 giờ 30. Chỉ 5 phút sau, phó chủ tịch Quốc hội mở phiên họp thứ hai với 13 nghị sĩ cùng 5 phiếu ủy quyền. Chính phủ coi luật đã được thông qua tại phiên họp này.

Luật được công bố bằng Nghị định số 08-138/PR vào tháng 12/2008. Báo cáo điều tra ghi ngày của nghị định không thống nhất: Một đoạn ghi ngày 13/12, còn 2 đoạn khác ghi ngày 16/12.

Vụ việc được đưa ra Tòa án Hiến pháp. Ngày 28/5/2009, tòa tuyên bố không có thẩm quyền xem xét, đồng thời lưu ý văn bản mang cùng số hiệu 08-014/AU với luật tài chính bổ sung năm 2008.

Cách chương trình được triển khai

Cơ sở thương mại của chương trình là một thỏa thuận trị giá 200 triệu USD để nhập quốc tịch cho khoảng 4.000 gia đình cư trú tại vùng Vịnh nhưng không có quốc tịch, thường được gọi là Bidoun, trong vòng 2 năm.

Việc tiếp nhận hồ sơ diễn ra tại Abu Dhabi, do một nhóm làm việc dưới sự chỉ đạo của các sĩ quan an ninh Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE) thực hiện; cảnh sát Comoros phụ trách lấy dấu vân tay. Theo ủy ban điều tra, hồ sơ thu thập tại đây hầu như không tương ứng với yêu cầu tại Điều 2: Người đăng ký được yêu cầu nộp thẻ dành cho người không quốc tịch và một “giấy chứng nhận an ninh” thay cho phiếu lý lịch tư pháp.

Nghị định đầu tiên, đề ngày 10/1/2009, cho 317 người nhập quốc tịch, trong đó có 95 trẻ dưới 10 tuổi. Ủy ban điều tra xác định không ai trong số này là nhà đầu tư.

Nghị định được ký cùng ngày với nghị định thành lập Ủy ban Quốc gia Độc lập. Từ đó, ủy ban điều tra nhận định cơ quan này chưa được thành lập nên không thể đưa ra ý kiến có tính ràng buộc như luật yêu cầu.

Trong 44 nghị định do các tổng thống Ahmed Abdallah Sambi và Ikililou Dhoinine ký, ủy ban điều tra chỉ tìm thấy 1 nghị định đính kèm thông báo về ý kiến của Ủy ban Quốc gia Độc lập. Số hiệu của thông báo cho thấy có thể đã có 7 lần xem xét trước đó, nhưng ủy ban điều tra không tìm thấy tài liệu về những lần này. Theo giả định đó của ủy ban điều tra, chỉ 8 trong số 44 nghị định được lấy ý kiến.

Không nghị định nào được đăng trên Công báo. Các cựu bộ trưởng cũng khai với ủy ban điều tra rằng Hội đồng Bộ trưởng không được tham vấn.

Riêng ông Dhoinine ký 27 nghị định cho khoảng 23.806 người nhập quốc tịch; nghị định cuối cùng đề ngày 14/3/2016. Một thỏa thuận được đàm phán tại UAE năm 2011 đặt mục tiêu bổ sung khoảng 5.000 công dân, với mức thu mỗi hồ sơ tăng từ 3.600 euro lên 4.600 euro.

Đến ngày 3/12/2013, nghị định về quyền của vợ hoặc chồng và con mới được ký. Ủy ban điều tra lưu ý rằng trước đó, dù chưa có nghị định này, cả gia đình vẫn được cho nhập quốc tịch.

Số liệu về hộ chiếu và giới hạn của cách thống kê

Từ năm 2008 đến ngày 18/10/2017, cơ sở dữ liệu sản xuất hộ chiếu ghi nhận 47.950 yêu cầu cấp mới hộ chiếu phổ thông và 136 yêu cầu cấp mới hộ chiếu ngoại giao. Trong số liệu này có 142 hộ chiếu phổ thông được cấp trong năm 2008, trước khi luật được công bố.

Ủy ban điều tra thống kê được 6.039 hộ chiếu cấp ngoài mọi nghị định của tổng thống và nhận định số hộ chiếu chênh lệch này là sản phẩm của các mạng lưới bán hộ chiếu hoạt động song song với chương trình. Reuters đưa tin gần 48.000 người nước ngoài đã nhận hộ chiếu, cao hơn khoảng 6.000 người so với số được phê duyệt chính thức.

Cơ sở dữ liệu đếm yêu cầu cấp hộ chiếu, còn Reuters đếm người nhận. Các nguồn này không cho biết số liệu nào đã được loại trùng hay chưa. Trong một thống kê riêng, ủy ban điều tra cũng cho biết 560 hộ chiếu được cấp cho người không quốc tịch đến từ Kuwait.

Việc dừng cấp mới và các diễn biến sau đó

Tổng thống Azali Assoumani, nhậm chức từ ngày 26/5/2016, nói với ủy ban điều tra rằng Hội đồng Bộ trưởng đã quyết định dừng cấp hộ chiếu cho người nộp đơn mới và ông chưa ký nghị định nhập quốc tịch nào. Reuters đưa tin việc bán hộ chiếu bị đình chỉ từ tháng 5/2016. Tuy nhiên, chính phủ của ông vẫn gia hạn hộ chiếu đã cấp; ủy ban điều tra ghi nhận 73 trường hợp gia hạn trong năm 2016.

Trong các kiến nghị đề ngày 8/12/2017, ủy ban đề xuất những biện pháp rộng hơn. Nếu chính phủ vẫn coi việc cấp quốc tịch cho người nước ngoài là công cụ thúc đẩy phát triển, chính phủ cần bãi bỏ luật năm 2008 và xây dựng khuôn khổ pháp lý còn thiếu. Ủy ban cũng kiến nghị hủy toàn bộ hộ chiếu phổ thông và ngoại giao đã được đưa vào sử dụng thông qua hoạt động mà cơ quan này gọi là “vụ gian lận quy mô lớn này”.

Về giải pháp ngoại giao, ủy ban đề xuất thống nhất với UAE một danh sách gia đình cuối cùng và công nhận quyền đã xác lập của họ. Theo đề xuất, cách xử lý này sẽ giúp Comoros tránh phải hoàn trả khoản tiền phía UAE đã giải ngân.

Về phần mình, phía UAE nói với ủy ban điều tra rằng họ đã thanh toán đủ 200 triệu USD, đến năm 2010 mới biết luật chưa từng được biểu quyết thông qua, và đề nghị công nhận tính hợp lệ của hồ sơ những người cư trú tại nước này trên tinh thần thiện chí.

Ngày 2/1/2018, bộ trưởng ngoại giao cho biết một thông tư sắp ban hành sẽ hủy hơn 150 hộ chiếu.

Ngày 28/11/2022, Tòa án An ninh Nhà nước tuyên phạt ông Sambi tù chung thân về tội phản quốc liên quan đến việc bán hộ chiếu. Các phán quyết của tòa này không thể kháng cáo.

Giới hạn của kết luận đối với người giữ hộ chiếu

Ủy ban điều tra của Quốc hội đưa ra kết luận về tính vô hiệu; kết luận này không phải phán quyết của tòa án. Không nguồn nào trong 4 nguồn mà bài viết sử dụng ghi nhận việc bãi bỏ Luật số 08-014/AU hoặc hủy toàn bộ hộ chiếu được cấp theo luật. Những gì các nguồn ghi nhận là việc dừng cấp quốc tịch mới, kiến nghị hủy hộ chiếu và tuyên bố sẽ ban hành thông tư hủy hơn 150 hộ chiếu.

Các nguồn này chưa đủ để xác định tình trạng pháp lý của từng người giữ hộ chiếu. Tuy vậy, báo cáo gắn 2 vấn đề với hệ quả pháp lý; hồ sơ của từng trường hợp cấp quốc tịch có thể làm rõ hoặc vẫn để ngỏ những vấn đề đó.

Vấn đề thứ nhất là người giữ hộ chiếu có tên trong một nghị định của tổng thống hay không, trong bối cảnh ủy ban điều tra phát hiện 6.039 hộ chiếu không có nghị định làm căn cứ. Vấn đề thứ hai là nghị định có ghi cụm từ “theo ý kiến có tính ràng buộc của Ủy ban” hay không, bởi Điều 9 coi cụm từ này là điều kiện để quyết định cấp quốc tịch có hiệu lực.

Một cựu lãnh đạo cơ quan an ninh quốc gia cũng khai với ủy ban điều tra rằng hệ thống sản xuất hộ chiếu cho phép một người đồng thời giữ từ 2 hộ chiếu trở lên.

Cả 4 nguồn nêu trên đều không xác lập được liệu bất kỳ lời chào mời cấp quốc tịch Comoros có thu tiền nào hiện nay có được cấp phép hay không. Lần cấp quốc tịch cuối cùng theo luật này mà các nguồn ghi nhận diễn ra vào tháng 3/2016.